Consiglio di Stato
sezione IV
sentenza 19 marzo 2015, n. 1426
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUARTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1505 del 2014, proposto da:
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Fa.Ma.Fe. ed altri, con domicilio eletto presso Gi.Ma.Gr. in Roma, (…);
contro
Eu. Srl, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Do.Vi. e Ge.Es., con domicilio eletto presso An.De. in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Campania – Napoli: Sezione IV, n. 05418/2013, resa tra le parti, concernente il provvedimento recante la comunicazione della decadenza della d.i.a. inoltrata per ricostruzione immobile.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Eu. Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2014 il Cons. Raffaele Potenza e uditi per le parti gli avvocati Fe. e Es.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- Con rogito in data 4.4.2005, i signori Pennarola vendevano alla società Euroimmobiliare un immobile situato in Comune di Napoli su cui insisteva un fabbricato che nel novembre 1980 era stato danneggiato da evento sismico, sgomberato e per il quale il Comune aveva ordinato la demolizione d’ufficio nei confronti degli allora proprietari. La demolizione era stata eseguita (con ordinanza sindacale del 3 giugno 1982) sicché residuava la sola area di sedime.
2.- I proprietari Pennarola impugnavano la demolizione di ufficio disposta, in quanto emanata senza previo avviso, e vedevano accolta la domanda dal TAR che, con sentenza n.52/1985, annullava il provvedimento e disponeva il ristoro dei danni rinviando al giudice ordinario per la sua quantificazione. Il Tribunale civile di Napoli (con sentenza n.8760/2002) determinava i danni spettanti.
3.- In data 25.3.2004, gli eredi Pennarola presentavano una dichiarazione di inizio di attività (DIA n. 701/2004) per la ricostruzione dell‘edificio demolito, previo pagamento di oneri concessori. I lavori avevano inizio in data 11.6.2004 ma dopo pochi giorni il cantiere era sequestrato per verifica della dia ed in seguito l’autorità giudiziaria penale ne disponeva il dissequestro ritenendo legittima la procedura di denuncia inizio attività seguita dalla parte.
4.- Nelle more, col citato rogito, la società Eu. acquistava il cespite, e subiva altro sequestro penale per parziali modifiche ai prospetti, ottenendo tuttavia sanatoria per variante in corso di opera, rilasciata il 6.11.2006. Il sequestro non era convalidato dal Gip (ritenendo quest’ultimo le difformità di modesta portata e tali da non comportare aumento volumetrico) ma permaneva per altra imputazione, che contestava sia il mancato ricorso alla procedura del permesso di costruire in luogo della dia, sia l’impossibilità di far luogo alla ricostruzione dell’immobile per il lungo lasso di tempo tra demolizione e ricostruzione. In prossimità della scadenza della validità della DIA, e permanendo il sequestro penale (correlato alla cennata questione dell’idoneità del titolo), la società Euroimmobiliare (a seguito di istanza del 22.3.2007) otteneva dal Comune una proroga di 30 giorni dal dissequestro penale.
5.- Seguiva altra istanza della società Euroimmobiliare, volta a sostituire la DIA del 2004 (e relativa variante del 2006) con il titolo speciale alla ricostruzione previsto dall’art. 49 del d.lgs n. 76/1990, domanda basata sul fatto che l’immobile era stato inserito tra gli stabili da ricostruire indicati dalla delibera consiliare comunale n. 305/1983. Tuttavia le Amministrazioni competenti, ritenendo l’immobile privo dei necessari requisiti, non provvedevano a detta sostituzione e la pratica veniva dichiarata improcedibile. Esito negativo avevano anche i successivi procedimenti avviati in sede di conferenza dei servizi e sulla richiesta di annullamento in autotutela della pronunziata improcedibilità.
6.- Infine, con provvedimento in data 29.9.2010, il Comune dichiarava decaduta la DIA25.3.2004 (previo richiamo a nota della avvocatura comunale 3.6.2010). Tale atto era impugnato dalla società Euroimmobiliare innanzi al TAR Campania, con ricorso sostenuto da censure così riassumibili:
– eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà e perplessità, difetto di motivazione assoluto: l’ente non ha considerato che l’immobile è sottoposto a sequestro dal Tribunale penale di Napoli sin dal 2.8.2006, e l’amministrazione stessa aveva concesso la sospensione e poi la proroga del titolo edilizio, così scongiurandone la decadenza e ribadendone l’efficacia e la validità fino agli esiti del pendente procedimento penale.
– la pronuncia di decadenza e contestuale revoca in sede di autotutela del titolo edilizio sono intervenute sul presupposto della inesatta esecuzione delle opere assentite, senza alcuna istruttoria, senza tener conto delle precedenti determinazioni circa la sanatoria delle difformità contestate in sede penale, e senza alcuna valutazione sulla possibilità di applicazione dell’art. 34 DPR 380/2001;
– carenza di motivazione sotto altro profilo, poiché il provvedimento gravato poggia per relationem su un parere dell’avvocatura municipale che riguarda difformità già sanate;
– inoltre, prescindendo dalla irritualità del procedimento di revoca, sarebbe indubitabile la conformità urbanistico-edilizia dell’intervento al 25.3.2004, in ragione delle disposizioni della variante di salvaguardia del 29.6.1988 che classifica la zona parte A2 e parte C2, ove sono consentiti gli interventi di ristrutturazione edilizia per la zona A2 e nella zona C2 anche la sostituzione edilizia; a tal fine vi sarebbe precisa contezza della sagoma e del volume dell’edificio risultante proprio dagli atti comunali che hanno disposto la demolizione di ufficio del fabbricato.
– parimenti vi sarebbe conformità attuale dell’edificio, in ragione degli artt. 124 e 125 della variante generale al PRG del 2004, che consentirebbero la ristrutturazione dei fabbricati se ricadenti in area classificata dal PRG del 1972 come zona A – all’esterno del centro storico, nonché la possibilità di ricostruzione di edifici si suoli liberi, qualora crollati, con rispetto dell’originario modello di occupazione del lotto. Né l’area libera era stata mai individuata tra quelle da acquisire ai fini della realizzazione di spazi pubblici;
– il DPR 139/2010, contenente il procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per interventi di lieve entità, annovera tra questi anche quello di demolizione e ricostruzione con rispetto della volumetria e sagome preesistenti;
– la possibilità di ricostruzione, anche in deroga al PRG vigente, deriva dal disposto delle leggi 219/81 e D. lgs. 76/1990 (demolizione dell’immobile per dissesti di origine sismica), disposizioni che consentono anche un aumento volumetrico sino al 30% dell’edificato in caso di crollo o demolizione dello stabile;
– violazione dell’art. 7 legge 241/90 atteso che il provvedimento non è stato preceduto da avviso di avvio del procedimento nei confronti dell’interessata precludendone la partecipazione procedimentale, ed in difetto di alcuna situazione di urgenza.
6.1- Con la sentenza epigrafata il TAR (rigettata l’eccezione di tardività del ricorso proposta dal Comune di Napoli) ha disposto consulenza tecnica ed ha accolto il gravame in considerazione della ritenuta inidoneità delle motivazioni addotte a fondare una pronuncia di decadenza ed “avuto riguardo sia a quanto formalmente facente parte del corredo motivazionale originario del provvedimento stesso, sia alle motivazioni addotte dall’amministrazione in via integrativa in corso di giudizio”.
7.- Di qui l’appello proposto dal Comune di Napoli ed affidato ai motivi trattati nella parte in diritto della presente decisione.
8.- Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2014, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1.- L’appello in esame controverte della legittimità di una determinazione comunale con la quale è stata dichiarata decaduta la DIA in fatto specificata, tesa alla ricostruzione di un edificio danneggiato da evento sismico e poi, per effetto di questo, demolito a seguito di ordinanza sindacale.
1.1.- Con la sentenza impugnata, il TAR ha accolto il ricorso ed ha annullato la dichiarazione di decadenza, ritenendo fondate sia le censure di difetto di motivazione (sotto il profilo della contraddittorietà del provvedimento rispetto alla variante ed alla proroga della DIA), che quelle volte a dimostrare la piena assentibilità del proposto intervento di demolizione e ricostruzione, con modifiche di sagoma e posizione all’interno del lotto, dovendo essere il medesimo qualificato come ristrutturazione “pesante”, ed assentibile, in base alla normativa urbanistica locale vigente al momento della presentazione della D.I.A. (25 marzo 2004).
2.- Il Comune appellante avversa la sentenza deducendo motivi riassumibili come segue:
a)- insussistenza della contraddittorietà desunta (dall’appellato) dalla variante in sanatoria e dalla sospensione del titolo sino al dissequestro penale, atti che secondo il Comune sarebbero sostanzialmente inesistenti per infedeltà della dichiarazione, poiché al momento della DIA 2004 non esisteva alcun immobile suscettibile di ricevere un titolo edilizio di demolizione e ricostruzione;
b)- la DIA originaria non aveva prodotto alcun effetto, parimenti in ragione della infedeltà della dichiarazione sull’esistenza dell’immobile;
c)- l’atto di autotutela non richiedeva comparazione con l’interesse pubblico;
d)- irrilevanza dell’affidamento in caso di dichiarazione infedele;
e)- l’amministrazione conserva i poteri di verifica della esattezza della dichiarazione;
f)- la decisione omette di considerare un punto essenziale ed assorbente, vale a dire che i danti causa dell’odierna appellata presentarono la DIA in questione a distanza di oltre venti anni dalla demolizione dell’edificio interessato e quindi quando questo risultava fisicamente inesistente da molto tempo;
g)- la decadenza dalla DIA è giustificata dall’inedificabilità sancita dal sopraggiungere dell’art. 125 del PRG in variante, trattandosi di ricostruzione “ex novo” e mancando la doppia conformità (rispetto alle norme urbanistiche del tempo ed a quelle sopraggiunte).
3.- Nel merito, occorre preliminarmente chiarire l’oggetto del giudizio con particolare riferimento alla motivazione del provvedimento impugnato che ha dichiarato “decaduta” la DIA in questione. Dalla lettura di questo emerge una motivazione “per relationem” al parere dell’avvocatura municipale (la nota 30229/2010) che, dopo aver riepilogato norme e principi regolanti l’autotutela in materia edilizia, esprime l’avviso sulla possibilità di dare luogo “all’annullamento della DIA”, in ragione della riscontrata diversa distribuzione dei vani luce rispetto alla DIA assentita e l’operato sequestro di tutte le facciate dell’immobile”.
A fronte di questa indicazione il dirigente competente procede invece alla dichiarazione di decadenza dalla DIA, e la sentenza impugnata dà atto (v.p.11 della decisione) che il provvedimento si basa sulla “contestazione dell’impossibilità del rilascio in assoluto di un titolo edilizio per la ricostruzione di un edificio demolito da oltre venti anni”.
3.1.- Così ricostruita e precisata la fattispecie provvedimentale, assume valenza decisiva ed assorbente il motivo d’appello (riepilogato sub 2.f) con cui il Comune fa rilevare che i danti causa dell’odierna appellata presentarono la DIA in questione a distanza di oltre venti anni dalla demolizione dell’edificio interessato, quindi quando questo risultava fisicamente inesistente da molto tempo. Ed invero il TAR, dopo aver richiamato i principi generali in proposito ha valorizzato alcune circostanze di fatto (demolizione operata dal Comune in base alla normativa emergenziale del sisma de 1980, possibilità di ricostruire la consistenza del preesistente manufatto in base a C.T.U. postuma).
Ha poi deciso in senso opposto alla prevalente giurisprudenza ritenendo possibile una ristrutturazione in base a D.I.A. dell’edificio de quo.
Al riguardo il Collegio ritiene tuttavia che, tra la demolizione dell’edificio e la istanza del titolo edilizio tesa alla sua ricostruzione (o dichiarazione tesa alla sua formazione) occorre sussista una continuità anche temporale tale da non interrompere la ontologica continuità che caratterizza l’intervento di cui si tratta (Cons. St., IV, 7.9.2004 n. 5791; Idem, V, 8.8.2003 n. 4593). Ma nella fattispecie l’edificio risultava demolito, per effetto di ordinanza comunale, sin dal 1984, mentre la dichiarazione di inizio di attività risale al successivo 2004, in forte ritardo anche sulla introduzione nell’ordinamento dell’istituto (art.19 l. n. 241/1990). Né può trascurarsi che detta continuità temporale risponde anche a particolari esigenze di speditezza cui assolve l’istituto, volto a non comprimere lo “ius aedificandi” in forza di tempi burocratici ordinariamente lunghi, esigenze con le quali, in tutta evidenza, mal si concilia una DIA tesa alla ricostruzione di un edificio demolito molti anni prima. A ciò va aggiunto che la necessaria ragionevole contiguità temporale tra demolizione e DIA di ricostruzione si impone per ragioni di certezza della normativa urbanistica applicabile, la cui funzione normo-pianificatrice, per natura evolvente nel tempo, deve svolgersi secondo principi di certezza del diritto e non può perciò essere condizionata dall’inerzia del titolare dello ius aedificandi” che nel presentare le proprie istanze, pretenda l’applicazione delle norme vigenti al tempo della demolizione. Legittimamente, pertanto, l’amministrazione ha proceduto a dichiarare la decadenza della DIA non per il mancato inizio o compimento dei lavori (di demolizione e ricostruzione) nel termine della sua validità, bensì per l’eccessivo lasso di tempo corso tra la demolizione dell’edificio (1984) e la dichiarazione (2004) di inizio di attività edilizia volta alla sua ricostruzione.
3.2.- Né, infine, questa conclusione può essere contrastata argomentando su un presunto effetto preclusivo che il decorso del tempo avrebbe sul potere dell’amministrazione di pronunziare la decadenza della DIA rispetto ad una demolizione molto “datata”. Osta a ciò (e palesa la fondatezza per derivazione dei motivi d’appello 2c e 2e) che gli atti espressione di autotutela dell’amministrazione, tra i quali si annovera la decadenza in esame, non incontrano limiti temporali essendo tipicamente volti a rimuovere gli effetti che non potevano prodursi per carenza dei necessari presupposti, ripristinando la legalità. Per contro, nella stessa materia, sono inapplicabili i principi della motivazione circa il pubblico interesse in correlazione all’affidamento allorché il lungo tempo trascorso tra la demolizione e la dichiarazione sia imputabile al comportamento del dichiarante. Invero gli eredi Pennarola come ricordato in punto di fatto avrebbero potuto chiedere di ricostruire l’immobile già dopo la sua demolizione e certamente dopo la decisione del T.A.R. Campania n. 52/1985. Invero deve ritenersi del tutto irrilevante a questi fini la pendenza del giudizio civile risarcitorio dal quale poi sono decorsi altri due anni di inerzia.
Pertanto l’appello deve essere accolto.
4.- Da quanto sopra, infine, emerge, l’irrilevanza di tutte la altre problematiche sollevate e trattate sia in questo che nel giudizio di primo grado, le cui soluzioni non possono infatti superare gli esaminati ed assorbenti motivi svolti dal Comune di Napoli e non sono in grado di condurre a conclusioni diverse.
5.- La complessità ed articolazione della vicenda consentono la compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione IV), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del giorno 16 dicembre 2014 e del 9 febbraio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Riccardo Virgilio – Presidente
Sandro Aureli – Consigliere
Fabio Taormina – Consigliere
Raffaele Potenza – Consigliere, Estensore
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Depositata in Segreteria il 19 marzo 2015
Leave a Reply