L’unico limite che la Soprintendenza competente incontra in tema di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica è costituito dal divieto di effettuare un riesame complessivo delle valutazioni compiute dall’ente competente tale da consentire la sovrapposizione o sostituzione di una nuova valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell’autorizzazione; tale limite sussiste, però, soltanto se l’ente che rilascia l’autorizzazione di base abbia adempiuto al suo obbligo di motivare in maniera adeguata in ordine alla compatibilità paesaggistica dell’opera; in caso contrario, sussiste un vizio d’illegittimità per difetto o insufficienza della motivazione e ben possono gli organi ministeriali annullare il provvedimento adottato per vizio di motivazione e indicare le ragioni di merito che concludono per la non compatibilità delle opere realizzate con i valori tutelati.
Sentenza 20 marzo 2018, n. 1798
Data udienza 22 febbraio 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6844 del 2011, proposto da:
Al. Bi., rappresentato e difeso dagli avvocati Ni. Pa. e Ra. Ra., con domicilio eletto presso lo studio Pa. in Roma, via (…);
contro
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza Ambientale Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via (…);
nei confronti di
Comune di (omissis) non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. VENETO – VENEZIA: SEZIONE II n. 02379/2010, resa tra le parti, concernente autorizzazione paesaggistica per concessione edilizia in sanatoria
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2018 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Gi. Pa., per delega di Ni. Pa., e M. Vi. Lu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1 – In data 9/4/1997, l’appellante chiedeva al Comune di (omissis) la concessione edilizia per l’ampliamento del fabbricato dove esercita la propria attività di realizzazione di impianti elettrici, su terreno classificato dal piano regolatore come zona artigianale e commerciale (D2) e soggetto a vincolo paesaggistico, in quanto in prossimità del Rio Ro..
1.1 – In data 24/7/1997, il Sindaco del Comune di (omissis) rilasciava la concessione edilizia n. 4305, dopo che il Genio Civile della Regione Veneto, in data 20/5/1997, aveva emanato l’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 7 della L 1497/1939.
2 – Il 20/10/1997, il Comune di (omissis) notificava all’appellante il decreto datato 8/7/1997 del Soprintendente per i Beni Culturali e Ambientali di Verona di annullamento dell’autorizzazione n. 4597 del 20/5/1997.
3 – L’appellante ha impugnato il provvedimento che ha disposto l’annullamento dell’autorizzazione con ricorso n. 3276/97 proposto al Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, il quale, con sentenza n. 2379/2010, l’ha rigettato.
3.1 – Avverso tale sentenza è stato proposto appello per i motivi di seguito esaminati.
4 – Con il primo motivo, l’appellante deduce violazione di legge: art. 82, comma 9°, del D.P.R. n. 616/1977, come modificato dall’art. 1, comma 6°, della L. n. 431/86 e dell’art. 2 del D.M. 18/12/1996; eccesso di potere per carenza di potere.
A tal fine, l’appellante cita il 6° comma dell’art. 1 della L. n. 431/1985, secondo il quale l’annullamento dell’autorizzazione ambientale può essere disposto dall’Amministrazione statale, con provvedimento motivato, entro 60 giorni dalla data di comunicazione dell’autorizzazione. Evidenzia inoltre che nel caso di specie l’autorizzazione datata 20/5/1997 è pervenuta alla Soprintendenza il 22/5/1997; mentre, il decreto di annullamento è datato 8/7/1997, ma è stato notificato al ricorrente il 20/10/1997.
4.1 – La sentenza impugnata ha ritenuto infondata tale censura, escludendo che l’autorizzazione ambientale possa qualificarsi come atto recettizio, e che la comunicazione dell’annullamento dovesse pervenire al ricorrente entro il termine di 60 giorni decorrenti dalla data in cui la Soprintendenza ha ricevuto l’autorizzazione.
4.2 – L’appellante censura tale statuizione, sostenendo che il provvedimento di annullamento deve necessariamente pervenire al titolare dell’autorizzazione – e deve anche essere notificato – entro il termine di 60 giorni ex lege fissati per l’eventuale esercizio del potere di annullamento. A sostegno della tesi, cita il D.M. 18/12/1996, che all’art. 2 ha affermato la perentorietà del termine previsto dall’art. 1 della L. n. 431/1985, ed ha prescritto che entro tale termine l’annullamento debba essere comunicato all’interessato. Evidenzia inoltre che all’epoca in cui fu adottato l’impugnato provvedimento di annullamento dell’autorizzazione ambientale, il paradigma normativo del procedimento non consentiva in alcun modo al titolare dell’autorizzazione ambientale di conoscere l’inizio del sub procedimento dell’eventuale annullamento dell’autorizzazione stessa, né tanto meno di evincere da quando iniziava a decorrere il perentorio termine di 60 giorni per l’esercizio del potere di annullamento.
5 – Il motivo di appello è infondato, essendo condivisibile quanto argomentato dal Tar nella sentenza impugnata.
5.1 – Al riguardo, è sufficiente richiamare la giurisprudenza costante secondo la quale il termine di 60 giorni ha carattere perentorio (cfr. Cons. St., sez. VI, 12 agosto 2002; n. 4182 e 3 febbraio 2000, n. 629); tuttavia, prima della relativa scadenza, è necessario che abbia luogo soltanto l’adozione, non anche la comunicazione agli interessati, dell’eventuale annullamento (cfr. Cons. St., sez. VI, 11 agosto 2000, n. 4465; 24 maggio 2000, n. 3010; 8 marzo 2000, n. 1162; 17 febbraio 2000, n. 885).
5.2 – Non risulta rilevante nemmeno l’invocato art. 2 del D.M. 18.12.1996, che, a parere dell’appellante, imporrebbe all’Amministrazione l’obbligo non solo di adottare, ma anche di comunicare nel termine di 60 giorni il provvedimento di annullamento. Sul punto, la giurisprudenza, già da tempo, ha chiarito che le previsioni della citata disposizione non mutano la qualificazione giuridica non recettizia dell’atto di annullamento. E, tenuto conto della sua natura di fonte secondaria, la norma medesima non può, secondo tale giurisprudenza, avere effetti su una disposizione di rango primario come quella dettata dall’art. 82 del D.P.R. n. 616/1977(cfr. Cons. St., sez. VI, n. 121/99 e n. 737/99).
5.3 – Anche recentemente (Cons. St., Sez. VI, 4 luglio 2016, n. 2958) è stato infatti affermato che: “il termine fissato alla Soprintendenza competente per l’eventuale annullamento della autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione (ovvero dall’ente subdelegato), nel regime transitorio di cui all’art. 159, comma 3, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (che riproduce la norma già contenuta dapprima nell’art. 82 d.PR 24 luglio 1977, n. 616 – come modificato dall’art. 1 l. 8 agosto 1985, n. 431, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 – e poi nell’art. 151 del d.lgs. 29 ottobre1999, n. 490), per quanto di natura perentoria, è previsto dalla legge soltanto ai fini dell’adozione dell’eventuale provvedimento di annullamento e non anche per la sua comunicazione ai soggetti interessati. In altri termini, perché possa dirsi rispettato il suddetto termine è sufficiente che l’atto sia adottato nel termine per provvedere, non dovendosi ricomprendere nel computo del termine stesso l’attività successiva di partecipazione di conoscenza dell’atto ai suoi destinatari. Ciò in considerazione della natura non recettizia di questo tutorio annullamento, che è espressione di cogestione attiva del vincolo paesaggistico e della conseguente ininfluenza, ai fini della sua validità, della comunicazione ai diretti interessati nell’arco temporale fissato dalla legge per l’adozione del provvedimento”.
5.4 – Infine, non è determinante nemmeno l’ulteriore obiezione dell’appellante, che lamenta di non avere avuto alcuna contezza dell’avvio del procedimento, tenuto conto del fatto che il provvedimento comunale esplicitava chiaramente la necessità del vaglio Ministeriale, facendone salvi i relativi effetti.
In ogni caso, l’appellante non svolge alcun argomento al fine di dimostrare che l’esito del procedimento avrebbe, in ipotesi, potuto avere un esito differente, se avesse avuto comunicazione di inizio del procedimento. Al riguardo, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che, ancor prima delle modifiche introdotte alla l. n. 241/1990 dalla l. n. 15/2005, la comunicazione di avvio può avere una sua utilità (con la conseguenza che la sua mancanza rende illegittimo il provvedimento) quando il contraddittorio procedimentale con il privato interessato del procedimento avrebbe potuto fornire all’Amministrazione elementi utili ai fini della decisione (cfr. Cons. St., sez. VI, 15 marzo 2010, n. 1427).
Tale assunto risulta avvalorato dalle considerazioni che seguono, ove sostanzialmente si evidenzia come l’esito del controllo ministeriale appare obbligato, stante l’assoluta carenza di motivazione dell’atto comunale.
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