Consiglio di Stato
sezione VI
sentenza 26 gennaio 2015, n. 326
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE SESTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2637 del 2014, proposto da:
Lo.De., rappresentato e difeso dall’avvocato An.Bo., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Via (…);
contro
Ministero dell’istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, in persona del Ministero pro tempore, Ufficio Scolastico Regionale per la Campania – Direzione Genelale, in persona del legale rappresentante, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati presso gli uffici di quest’ultima in Roma, Via (…);
nei confronti di
An.Em. ed altri;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Napoli, Sezione VIII, n. 3857 del 2013.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca e di Ufficio Scolastico Regionale per la Campania – Dir.Generale e di Fi.Ad. ed altri;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2014 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti gli avvocati An.Bo., l’avvocato dello Stato Ro.Va. e l’avvocato La. per delega degli avvocati Pa. e An.
FATTO e DIRITTO
1.– Con decreto del direttore generale per il personale scolastico del 13 luglio 2011, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca ha bandito il “concorso per esami e titoli per il reclutamento di dirigenti scolastici per la scuola primaria, secondaria di primo grado, secondaria di secondo grado e per gli istituti educativi”.
La procedura concorsuale – che si è svolta, in tutte le sue fasi, a livello regionale – si articolava, una volta superata una prova preselettiva a carattere culturale e professionale, nella seguenti fasi: i) due prove scritte e una prova orale; ii) valutazione dei titoli; iii) periodo obbligatorio di formazione e tirocinio per i candidati utilmente collocati nelle graduatorie generali di merito e dichiarati vincitori nei limiti dei posti messi a concorso (artt. 2, 8 e 9 del bando).
Il signore De.Lo. ha partecipato al concorso che si è svolto nella Regione Campania, superando le prove preselettive e non le prove scritte non avendo raggiunto la valutazione minima di 21/30 richiesta dal bando.
La parte ha pertanto impugnato gli esiti della procedura concorsuale innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, che, con sentenza 24 luglio 2013, n. 3857, ha rigettato il ricorso.
2.– La ricorrente ha proposto appello per i motivi indicati nei successivi punti.
2.1.– Si è costituita in giudizio l’amministrazione statale, chiedendo il rigetto dell’appello.
2.2.– Si sono costituite in giudizio anche le contro interessate intimate chiedendo il rigetto dell’appello
3.– La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 2 dicembre 2014.
4.– Con un primo motivo l’appellante rileva l’illegittimità delle modalità di azione della commissione che avrebbe fissato i criteri di valutazione delle prove concorsuali ben oltre la prima riunione.
Il motivo non è fondato.
L’art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487 (Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi) prevede che “le commissioni esaminatrici, alla prima riunione, stabiliscono i criteri e le modalità di valutazione delle prove concorsuali, da formalizzare nei relativi verbali, al fine di assegnare i punteggi attribuiti alle singole prove”.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha già avuto modo di affermare che il principio di preventiva fissazione dei criteri e delle modalità di valutazione delle prove concorsuali “deve essere inquadrato nell’ottica della trasparenza dell’attività amministrativa perseguita dal legislatore, che pone l’accento sulla necessità della determinazione e verbalizzazione dei criteri stessi in un momento nel quale non possa sorgere il sospetto che questi ultimi siano volti a favorire o sfavorire alcuni concorrenti, con la conseguenza che è legittima la determinazione dei predetti criteri di valutazione delle prove concorsuali, anche dopo la loro effettuazione, purché prima della loro concreta valutazione” (Cons. Stato, VI, 18 luglio 2014, n. 3851; Cons. Stato, V, 25 maggio 2012, n. 3062).
Nella fattispecie qui in esame, come risulta dai verbali, tale limite è stato osservato.
5.– Con un secondo motivo l’appellante deduce la genericità dei criteri di valutazione che renderebbe non sufficiente il voto numerico.
Il motivo non è fondato.
La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è costante nel ritenere che “nei concorsi pubblici la predeterminazione dei criteri di valutazione delle prove si connota di un’ampia discrezionalità, sicché gli stessi sfuggono al sindacato giurisdizionale, salvi i casi di manifesta illogicità o irrazionalità” (Cons. Stato, IV, 11 luglio 2013, n. 3747; id., 28 maggio 2012, n. 3165).
Nella fattispecie in esame, la commissione nel corso della riunione del 20 gennaio 2012, ha affiancato al voto numerico, adeguati “indicatori” (quali, con riferimento alla prima prova scritta, “correttezza linguistica, ortografica, morfosintattica e lessicale”; “conoscenze”; “analisi e sintesi”; “organicità e coerenza delle argomentazioni”; “sviluppo critico delle questioni proposte”; “rispondenza alla consegna”) “descrittori” (quali, con riferimento alla prima prova scritta, “espressione”; “conoscenza dell’argomento con riferimento agli aspetti ordina mentali, pedagogici, metodologici e didattici”; “analisi e sintesi delle tematiche proposte”; “argomentazioni”; “osservazioni, pareri e giudizi”; “rispondenza” e relativi “livelli” (ad esempio, con riferimenti ai primi indicatori e descrittori (“corretta”; “corretta con alcune imprecisioni”; “con molte imprecisioni”; “con frequenti gravi errori”), con aggiunta di una “giudizio analitico descrittivo conclusivo”.
A fronte di tale articolata previsione da parte della commissione l’appellante non ha dedotto alcun elemento concreto per ritenere che ricorra una ipotesi di manifesta irragionevolezza delle scelte compiute.
6.– Con un terzo motivo l’appellante deduce l’illegittimità del giudizio espresso sugli elaborati, in quanto gli stessi sarebbero caratterizzati da “elementi di sicurezza sufficienza”, come risulterebbe anche dal parere pro veritate depositato in giudizio.
Il motivo non è fondato.
L’appellante svolge argomentazioni che, come più volte affermato da questa Sezione in relazione al procedimento di valutazione dei dirigenti scolastici, imporrebbe al giudice amministrativo, in mancanza di una palese irragionevolezza del giudizio, “di effettuare valutazioni di merito che la Costituzione, ad di fuori di ipotesi eccezionali, riserva all’amministrazione” (Cons. Stato, VI, 18 luglio 2014, n. 3856). La stessa giurisprudenza ha, inoltre, riconosciuto la “sostanziale irrilevanza dei parere pro veritate al fine di confutare il giudizio della commissione atteso che non è consentito sovrapporre alle determinazioni da essa adottate il parere reso da un soggetto terzo, quale che sia la sua qualifica professionale e il livello di conoscenze e di esperienze acquisite nella materia “de qua”” (Cons. Stato, V, 17 febbraio 2009, n. 859).
Nel caso di specie, in presenza di adeguati criteri di valutazione, non è stato addotto alcun elemento che possa indurre questo Collegio a ritenere che la valutazione della commissione abbia violato il principio di ragionevolezza.
7.– Con ulteriore ordine di motivi si assume la violazione dell’obbligo di astensione per incompatibilità: a) del dott. Angelo Francesco Marcucci, membro supplente della commissione giudicatrice, in quanto tra i candidati era presente anche la moglie Rosalia Manasseri; b) dei dottori Giuseppina Bonaiuto e Anna Sellitto, componenti effettivi della commissione, in quanto tra gli ammessi agli orali erano presente candidati che svolgevano funzioni strumentali ovvero era destinatari di incarichi fiduciari nelle istituzioni scolastiche dirette dai suddetti commissari.
I motivi sono infondati.
L’art. 51, primo comma, Cod. proc. civ., prevede che il giudice ha il dovere di astenersi nei seguenti casi: 1) se ha interesse nella causa o in altra vertente su identica questione di diritto; 2) se egli stesso o la moglie è parente fino al quarto grado o legato da vincoli di affiliazione, o è convivente o commensale abituale di una delle parti o di alcuno dei difensori; 3) se egli stesso o la moglie ha causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito con una delle parti o alcuno dei suoi difensori; 4) se ha dato consiglio o prestato patrocinio nella causa, o ha deposto in essa come testimone, oppure ne ha conosciuto come magistrato in altro grado del processo o come arbitro o vi ha prestato assistenza come consulente tecnico; 5) se è tutore, curatore, amministratore di sostegno, procuratore, agente o datore di lavoro di una delle parti; se, inoltre, è amministratore o gerente di un ente, di un’associazione anche non riconosciuta, di un comitato, di una società o stabilimento che ha interesse nella causa.
Il secondo comma dello stesso art. 51 dispone, infine, che il giudice ha la facoltà di richiedere al capo dell’ufficio l’autorizzazione ad astenersi in ogni altro caso in cui ravvisi gravi ragioni di convenienza.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato è costante nel ritenere che “le cause d’incompatibilità sancite dall’art. 51, c.p.c., estensibili, in omaggio al principio costituzionale di imparzialità, a tutti i campi dell’azione amministrativa (…) rivestono carattere tassativo e, come tali, sfuggono ad ogni tentativo di estensione analogica, stante l’esigenza di assicurare la certezza dell’azione amministrativa” (Cons. Stato, VI, 30 luglio 2013, n. 4015, e le altre sentenze ivi citate).
Chiarito ciò, la stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato ha poi provveduto, avuto riguardo a quanto stabilito dall’art. 51, ad identificare – perché gli atti non siano illegittimi – alcune regole di condotta in capo all’amministrazione in specifici settori e, in particolare, in quello dei concorsi pubblici. In particolare, si è affermato che:
– “la semplice sussistenza di rapporti accademici o di ufficio tra commissario e candidato non è idonea ad integrare gli estremi delle cause d’incompatibilità normativamente cristallizzate, salva la spontanea astensione di cui al capoverso dell’art. 51, c.p.c.”;
– “la conoscenza personale e/o l’instaurazione di rapporti lavorativi ed accademici non sono di per sé motivi di astensione, a meno che i rapporti personali o professionali non siano di rilievo ed intensità tali da far sorgere il sospetto che il candidato sia giudicato non in base al risultato delle prove, bensì in virtù delle conoscenze personali” (Cons. Stato, VI, n. 4015 del 2013, cit.).
Nella fattispecie in esame non ricorre nessuna delle condizioni di astensioni sopra indicate.
In relazione alla posizione del dott. Marcucci, è sufficiente rilevare, come correttamente posto in rilievo dal primo giudice, che lo stesso svolgeva funzioni di supplente e non ha mai partecipato, prima delle dimissioni, ai lavori della commissione. Né varrebbe rilevare che il principio di imparzialità avrebbe imposto, anche per assicurare la necessaria celerità nello svolgimento delle operazioni concorsuali, di dichiarare subito la ragione della incompatibilità. Il mancato espletamento delle funzioni ha impedito, in mancanza di elementi concreti dedotti dall’appellante, al commissario supplente di potere influenzare le scelte dell’organo collegiale di valutazione dei candidati. Il principio di imparzialità non è stato, pertanto, in concreto, violato.
In relazione alla posizione dei dottori Giuseppina Bonaiuto e Anna Sellitto non è sufficiente – alla luce dei criteri, sopra riportati, elaborati dalla giurisprudenza amministrativa – l’esistenza di un rapporto di lavoro con taluni dei candidati in mancanza, ancora una volta, della prova della sussistenza di una intensità dei rapporti tale da “far sorgere il sospetto che il candidato sia giudicato non in base al risultato delle prove, bensì in virtù delle conoscenze personali”.
8.– Con ulteriore ordine di motivi si assume la violazione dell’art. 35, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001 per la presenza di commissari “legati” ad associazioni sindacali. In particolare: a) la dottoressa Rita Facchiano, segreteria della commissione giudicatrice, sarebbe rappresentante sindacale; b) la dottoressa Giuseppina Bonaiuto, componente effettiva della commissione, avrebbe svolto, per conto della FLC-CGL una “intensa attività conferenziale sulle più svariate problematiche inerenti il comparto scuola” e pertanto deve ritenersi “legata” ad una associazione sindacale.
I motivi non sono fondati.
L’art. 35, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 165 del 2001 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) prevede che i componenti delle commissioni di concorso devono essere esperti di provata competenza nelle materie di concorso, scelti tra funzionari delle amministrazioni, docenti ed estranei alle medesime “che non siano (…)rappresentanti sindacali o designati dalle confederazioni ed organizzazioni sindacali”.
La ratio del suddetto art. 35, comma 1, lettera e), è di evitare che siano componenti delle commissioni di concorso soggetti investiti di cariche comportanti il pericolo della deviazione del giudizio tecnico verso interessi di parte o comunque diversi da quelli propri del concorso.
Al riguardo questo Consiglio ha sottolineato che:
– l’interpretazione di questa normativa comporta la ponderazione dei due principi dell’imparzialità dell’azione amministrativa e della possibilità di accesso per tutti i cittadini agli uffici pubblici essendo necessario, perché il primo principio sia garantito senza sacrificio ingiustificato del secondo, il ricorso a criteri puntuali per l’applicazione dei divieti di partecipazione alle commissioni di concorso (Sez. VI, 1 giugno 2010, n. 3461; Sez. V, 27 luglio 2002, n. 4056);
– occorre, di conseguenza, che ricorra un “qualche elemento di possibile incidenza fra l’attività esercitabile da colui che ricopre cariche, politiche, sindacali o professionali e l’attività dell’ente che indice il concorso, altrimenti la disposizione verrebbe a generalizzare in modo eccessivo e senza adeguata giustificazione il sospetto di imparzialità anche nei confronti di soggetti che non gestiscano alcun potere rilevante e perciò non siano comunque idonei, sia pure da un punto di vista astratto, a condizionare la vita dell’ente che indice la selezione” (Sez. V, 21 ottobre 2003, n. 6526, ripresa da Sez. VI, 11 dicembre 2013, n. 5947, con riferimento al concorso per dirigenti scolastici nella Regione Molise).
Nel caso di specie, non ricorre la causa di incompatibilità prevista dalla normativa riportata in quanto: a) la dottoressa Rita Finocchiaro è stata segretaria e non componente della commissione; b) la dottoressa Giuseppina Bonaiuto non svolgeva alcun “potere rilevante” non rivestendo alcuna funzione rappresentativa che impegnava all’esterno l’organizzazione sindacale.
9.– Per quanto attiene, infine, alla dedotta circostanza secondo la quale la Procura della Repubblica di Napoli, avrebbe avviato indagini in ordine al concorso in esame, la stessa non può assumere rilevanza ai fini del presente giudizio di legittimità degli atti amministrativi. Qualora all’esito del processo penali dovessero emergere responsabilità penale l’ordinamento appresta idonei strumenti di tutela delle parti lese.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Le spese del presente grado di giudizio sono integralmente compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini – Presidente
Maurizio Meschino – Consigliere
Roberta Vigotti – Consigliere
Carlo Mosca – Consigliere
Vincenzo Lopilato – Consigliere, Estensore
Depositata in Segreteria il 26 gennaio 2015
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