Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 24 settembre 2020, n. 5582.
La massima estrapolata:
La tutela risarcitoria può essere chiesta non da chi sia di per sé legittimato ad impugnare un atto autoritativo, ma da chi sia stato leso in una propria posizione giuridica sostanziale ed invochi la tutela della propria sfera giuridica.
Sentenza 24 settembre 2020, n. 5582
Data udienza 17 settembre 2020
Tag – parola chiave: Concessione edilizia – Per realizzazione di frantoio oleario – Diniego rilascio – Progetto non accoglibile – Redazione ad opera di agronomo – Impugnazione da parte dell’Ordine professionale – Inammissibilità – Riforma in appello – Domanda di risarcimento danni – Rigetto – Esclusa rimproverabilità dell’Amministrazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sull’appello n. 5557 del 2018, proposto dall’Ordine dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali della Provincia di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Al. Ba., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Al. Pl. in Roma, via (…);
contro
Il Comune di Barletta, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari Sezione Seconda, n. 1338/2017, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 settembre 2020 il pres. Luigi Maruotti e udito l’avvocato Fr. Na., su delega dell’avvocato Al. Ba.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con un atto di data 16 dicembre 1998, il Comune di Barletta ha respinto una istanza – proposta da una Cantina cooperativa coltivatori diretti – volta al rilascio di una concessione edilizia, per la realizzazione di un frantoio oleario.
Il diniego ha rilevato che l’istanza non era accoglibile, in quanto il progetto era stato redatto da un dottore agronomo.
Con il ricorso n. 824 del 1999 (proposto al TAR per la Puglia, Sede di Bari), il diniego è stato impugnato dall’Ordine dei dottori agronomi e forestali per la Provincia di Bari, il quale ne ha dedotto l’illegittimità, per violazione delle disposizioni concernenti le competenze professionali dei dottori agronomi.
Il TAR, con la sentenza n. 2578 del 2004, ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione.
In accoglimento dell’appello n. 5334 del 2005, con la sentenza n. 4854 del 2013 questa Sezione del Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del TAR ed ha accolto il ricorso di primo grado n. 824 del 1999, annullando l’atto impugnato.
In particolare, la sentenza n. 4854 del 2013 ha ritenuto che l’Ordine è legittimato ad impugnare i dinieghi dei titoli edilizi, a tutela dell’interesse collettivo dei professionisti suoi iscritti, ed ha rilevato che i dottori agronomi ben possono elaborare progetti per la costruzione di un frantoio oleario, trattandosi di una ‘industria agrarià, con conseguente applicazione dell’art. 2, lettera d), della legge 7 gennaio 1976, n. 3.
Dopo la pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 4854 del 2013, con il ricorso di primo grado n. 610 del 2014, l’Ordine dei dottori agronomi e dei dottori forestali per la Provincia di Bari ha chiesto al TAR per la Puglia, Sede di Bari, che il Comune di Barletta sia condannato al risarcimento del danno ingiusto derivante dal diniego di data 16 dicembre 1998, nella misura equitativa di 800.000 euro.
L’Ordine ha dedotto che – sulla base delle ragioni poste a base della sentenza del Consiglio di Stato – l’ente ben potrebbe chiedere un risarcimento del’danno esistenziale per lesione dell’immagine, del decoro, della reputazione e del prestigio professionale e sociale dell’ente ricorrente, sofferto a causa del discredito procurato dall’atto impugnatò .
Inoltre, l’Ordine ha dedotto che si potrebbe ravvisare anche un suo ‘danno moralè, per la lesione del prestigio professionale dei suoi appartenenti, poiché l’atto del Comune di Barletta in sostanza avrebbe considerato i dottori agronomi come inidonei a svolgere attività di redazione e di predisposizione di progetti relativi alla costruzione di “industrie agrarie”.
Con la sentenza n. 1338 del 2017, il TAR per la Puglia ha respinto il ricorso di primo grado.
Dopo avere richiamato alcuni principi affermati dalla giurisprudenza in tema di danno non patrimoniale derivante dalla lesione del diritto all’immagine, il TAR ha rilevato che nella specie:
a) non è stato allegato e non è stato provato alcun danno ‘all’immagine o alla reputazionè, ‘neppure per presunzionà, non essendovi stata alcuna prova sul lamentato ‘discreditò (tanto più che neppure risulta che della circostanza dell’originario diniego di concessione sia stata data diffusione);
b) neppure si può ritenere che si sia verificato un danno patrimoniale o da perdita di chance, con’perdita di occasioni di guadagno in capo agli iscrittà .
4. Con l’appello indicato in epigrafe, l’Ordine ha chiesto che, in riforma della sentenza del TAR, il ricorso di primo grado sia accolto.
In particolare, l’ente ha dedotto che:
– i precedenti giurisprudenziali richiamati dal TAR sarebbero inconferenti, poiché riguardanti domande risarcitorie per ‘danni da lesione alla salute o da lesione all’immagine per diffamazionè ;
– si dovrebbe attribuire rilievo alla natura vincolata dell’originario diniego di concessione edilizia;
– la prova del danno si dovrebbe trarre dalla stessa motivazione del diniego poi annullato, che ha illegittimamente ravvisato l’incompetenza professionale del dottore agronomo;
– già la sentenza del Consiglio di Stato n. 4854 del 2013 ha ravvisato la ‘perdurante lesività dell’atto stesso per il credito, il prestigio e l’estimazione sociale della parte ricorrente, ossia allorquando comunque persistano come fatti storici valutazioni e giudizi negativi su qualità e capacità della parte medesimà ;
– gli iscritti all’Ordine non avrebbero assunto ‘incarichi di redazione similari a quelli di cui al provvedimento di diniegò, nel corso del giudizio di cognizione (cominciato nel 1999 e terminato nel 2013);
– la prova della ‘diffusionè della conoscenza del diniego sarebbe in re ipsa, per il fatto stesso che poi l’Ordine ha proposto il ricorso al TAR per la Puglia, poi accolto in sede d’appello;
– sussisterebbe inoltre il danno alla chance, con riferimento alla possibile perdita di maggiori guadagni e alla perdita di occasioni lavorative perse;
– il danno dovrebbe essere liquidato equitativamente, ai sensi dell’art. 1226 del codice civile.
5. Ritiene il Collegio che l’appello sia infondato e vada respinto e che la sentenza di rigetto del TAR vada confermata, con integrazione della sua motivazione.
6. Va premesso che l’originario diniego di concessione edilizia, emesso dal Comune di Barletta, non contiene espressioni di per sé tali da configurare una diffamazione o una lesione del prestigio della categoria dei dottori agronomi o di un singolo professionista appartenente alla categoria, né una diffamazione o una lesione del prestigio dell’Ordine dei dottori agronomi e dei dottori forestali in quanto tale: la parte appellante non ha prospettato che l’originario diniego di concessione edilizia abbia si sia basato su espressioni dal contenuto diffamatorio, né invero un tale carattere si può desumere dalla lettura del provvedimento.
Il diniego si è limitato a ritenere non accoglibile una istanza di concessione edilizia, per ragioni di carattere strettamente giuridico, riguardanti l’ambito di applicazione dell’art. 2, lettera d), della legge 7 gennaio 1976, n. 3, la cui interpretazione ha costituito la quaestio iuris infine decisa da questa Sezione con la sentenza n. 4853 del 2013, in riforma della sentenza del TAR.
Nel presente giudizio, non rilevano dunque i principi riguardanti la tutela del diritto all’immagine, per il caso in cui un soggetto giuridico in quanto tale sia stato danneggiato da una condotta diffamatoria o comunque lesiva del suo prestigio.
L’Ordine lamenta in sostanza che si sarebbe verificato un illecito, causato con la emanazione di un provvedimento che – nel negare la legittimazione di un dottore agronomo a presentare un progetto edilizio – ha affermato un principio riconosciuto erroneo dal Consiglio di Stato e potenzialmente lesivo per l’intera categoria.
7. Per quanto riguarda lo specifico rilievo (più volte rimarcato dall’appellante) che avrebbe nel presente giudizio risarcitorio la ratio decidendi della sentenza di questa Sezione n. 4854 del 2013, osserva il Collegio che questa si è pronunciata unicamente sulla questione della sussistenza della legittimazione dell’Ordine rispetto all’impugnazione del diniego, oltre che sulla illegittimità di questo, per violazione delle disposizioni della legge n. 3 del 1976.
Nel riformare la sentenza del TAR n. 2578 del 2004, il Consiglio di Stato:
– ha richiamato i principi più volte affermati da questo Consiglio sulla tutelabilità degli interessi collettivi, anche quando agiscano enti esponenziali, a tutela di propri iscritti;
– ha rimarcato come il diniego di data 16 dicembre 1998 ben poteva essere impugnato dall’Ordine, proprio perché affermativo di un principio di per sé lesivo per la intera categoria (anche in prospettiva), in quanto basato su una erronea e restrittiva interpretazione della legge professionale;
– ha constatato tale lesività al fine di ravvisare la legittimazione ad impugnare il diniego di concessione, ciò che era stato escluso dal TAR;
– non si è affatto pronunciato nel senso della proponibilità e, tanto meno, della fondatezza di una domanda risarcitoria da parte dell’Ordine.
Dalla sentenza del Consiglio di Stato, dunque, non si possono desumere argomenti tali da supportare la legittimazione dell’Ordine alla proposizione della domanda risarcitoria, né argomenti sulla sua fondatezza.
8. Rilevato che il Comune di Barletta non ha commesso alcun illecito nei confronti dell’Ordine appellante in quanto tale e che il Consiglio di Stato si è limitato a ravvisare la sua legittimazione ad impugnare un atto lesivo per la categoria cui appartengono i suoi iscritti, il Collegio rileva che l’appello risulta infondato e che la sentenza impugnata va confermata, sia in relazione al suo decisum, sia sulla base di considerazioni ulteriori, rispetto a quelle esposte dal TAR.
9. Risultano innanzitutto condivisibili le statuizioni con cui il TAR ha ritenuto che le domande risarcitorie non sono state supportate da alcun elemento probatorio.
In proposito, l’ente appellante non ha fornito alcun elemento da cui si possa evincere se siano state proposte – prima o dopo il 1999 e ad altre amministrazioni diverse dal Comune di Barletta – altre similari istanze volte alla realizzazione di frantoi oleari da parte di professionisti appartenenti ad altre categorie (che in ipotesi avrebbero avuto concrete opportunità di lavoro con pregiudizio per i dottori agronomi), né ha fornito nel corso del giudizio elementi tali da poter verificare se il diniego poi annullato abbia in concreto avuto una propria incidenza su precedenti prassi, nonché se sia effettivamente accaduto che ci siano stati meno ‘incarichi di redazione similari a quelli di cui al provvedimento di diniegò .
10. Peraltro, due ragioni ulteriori e più dirimenti precludono la possibilità di ritenere che nella specie vi sia stata una condotta rimproverabile, lesiva di una posizione giuridica sostanziale.
11. La consolidata giurisprudenza ha più volte affermato che la tutela degli interessi collettivi innanzi al giudice amministrativo – anche quando si tratti di un ente esponenziale – consiste nel riconoscimento della sussistenza della legittimazione ad impugnare gli atti amministrativi lesivi, pur se questi non siano direttamente incidenti sulla sfera giuridica di tale ente in quanto tale.
Si tratta dunque di un fondamentale principio processuale, in base al quale è legittimato a proporre l’azione di annullamento non soltanto chi sia stato personalmente leso dall’emanazione dell’atto autoritativo, ma anche l’ente esponenziale la cui rappresentatività costituisca un elemento coessenziale alla propria esistenza (come accade per gli enti territoriali), o sia stata presa in considerazione dalla legge (come accade per le associazioni ambientalistiche o dei consumatori ‘individuatè e, appunto, per gli Ordini ed i Collegi professionali), o sia comunque ravvisabile sulla base dei criteri elaborati dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. in materia Ad. Plen., 20 febbraio 2020, n. 6, § 6.2., sul rilievo processuale della dimensione collettiva di interessi di per sé non protetti dall’ordinamento), ovvero da chi agisca con un’actio popularis, ad esempio in materia elettorale.
La tutela risarcitoria può essere chiesta non da chi sia di per sé legittimato ad impugnare un atto autoritativo, ma da chi sia stato leso in una propria posizione giuridica sostanziale ed invochi la tutela della propria sfera giuridica.
12. Inoltre, nel caso di specie non si può comunque formulare alcuno specifico giudizio di rimproverabilità nei confronti del Comune di Barletta.
Nel caso di specie, l’Amministrazione ha emanato un diniego illegittimo sulla base di una erronea interpretazione della legge professionale sui dottori agronomi.
A quanto risulta (e l’appellante non ha fornito elementi in senso contrario), il Comune di Barletta si è occupato per la prima volta di una questione in precedenza non esaminata dalla giurisprudenza (sul se il progetto di realizzazione di un frantoio oleario possa essere elaborato da un dottore agronomo).
L’appellante non ha richiamato casi in cui nella prassi in ipotesi non si era dubitato della sussistenza della competenza professionale dei dottori agronomi quanto alla progettazione di un frantoio oleario, mentre la stessa sentenza n. 4854 del 2013 non ha richiamato alcun precedente specifico dal quale si sarebbe discostato il Comune, avendo unicamente citato un precedente riguardante una fattispecie diversa, sia pure ritenuta assimilabile, relativa ad un progetto di realizzazione di un complesso industriale per la lavorazione di carni suine e di pollame.
Nelle sue articolate deduzioni, l’appellante non ha dunque indicato le ragioni per le quali si dovrebbe ravvisare una rimproverabilità del Comune, tenuto conto del quadro normativo sulle competenze professionali (di per sé comunque risultato complesso).
Va pertanto richiamata la consolidata giurisprudenza, per la quale la risarcibilità del danno cagionato con un atto autoritativo è ravvisabile quando si sia in presenza della rimproverabilità dell’Amministrazione, che non può essere riscontrata nella semplice illegittimità dell’atto poi annullato (Cons Stato, Sez. IV, n. 8756 del 2019; Sez. IV n. 6775 del 2019; Sez. IV, 6412 del 2019; Sez. VI, n. 5531 del 2018; Sez. VI, n. 5611 del 2015; Sez. VI, n. 3521 del 2013; Sez. VI, n. 4297 del 2006; n. 1047 del 2006).
12. Per le ragioni che precedono, l’appello va respinto.
Nulla per le spese del giudizio, non essendosi costituita l’Amministrazione appellata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta respinge l’appello n. 5557 del 2018.
Nulla per le spese del secondo grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Sp., nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente, Estensore
Luca Lamberti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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