Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 14 dicembre 2018, n. 7055.
La massima estrapolata:
La V.I.A., in quanto finalizzata alla tutela preventiva dell’interesse pubblico, non si risolve in un mero giudizio tecnico, presentando profili di discrezionalità amministrativa che sottraggono al sindacato giurisdizionale le scelte effettuate dall’Amministrazione quando non siano manifestamente illogiche ed incongrue.
Sentenza 14 dicembre 2018, n. 7055
Data udienza 29 marzo 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8740 del 2014, proposto da:
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Im., con domicilio eletto presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione in Roma, via (…);
contro
Pa. An., rappresentato e difeso dall’avvocato De. Fe., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…);
Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Campania – Sezione Staccata di Salerno, Sezione II, n. 00714/2014, resa tra le parti, concernente l’impugnativa del parere negativo di compatibilità ambientale in merito al progetto lavori di messa in sicurezza di una cava di calcare sita nel comune di (omissis);
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di An. Pa.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 marzo 2018 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Al. Bo. su delega dell’avvocato Ma. Im., e An. Di Nu. in dichiarata delega dell’avvocato De. Fe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- La Regione Campania ha interposto appello nei confronti della sentenza 11 aprile 2014, n. 714 del Tribunale amministrativo regionale della Campania, sez. II, che ha accolto il ricorso ed i motivi aggiunti esperiti dalla ditta Pa. An. rispettivamente avverso il decreto 14 marzo 2013, n. 102 del dirigente del Settore Tutela dell’Ambiente, recante parere negativo di compatibilità ambientale, su conforme parere della Commissione V.I.A., in relazione al progetto dei “lavori di messa in sicurezza dei fronti della cava di calcare e contestuale ricomposizione ambientale della cava di calcare in Comune di (omissis) alla località (omissis)”, ed il decreto dirigenziale in data 22 maggio 2013, n. 137, di rigetto dell’istanza di approvazione del progetto definitivo.
La vicenda origina dalla necessità di effettuare lavori a salvaguardia dell’incolumità (pubblica e privata) derivanti da pregresse escavazioni abusive imputabili al proprietario del suolo, rilevate dall’Amministrazione sin dai primi anni del 2000, che hanno anche determinato un sequestro penale dell’area con apposizione dei sigilli. Con provvedimento n. 395 in data 22 ottobre 2009 il Settore Genio Civile di Salerno ha ordinato l’esecuzione di lavori di messa in sicurezza dei fronti di scavo, ma a tale provvedimento non è stata data esecuzione.
Nel 2010 la ditta Pa. ha presentato una relazione preliminare di risagomatura dei fronti di cava, con successive integrazioni; nella conferenza di servizi preliminare tenutasi il 16 settembre 2010 la ditta, odierna appellata, è stata autorizzata a predisporre il progetto definitivo/esecutivo da presentare alla Regione entro il termine di 120 giorni. Il progetto è stato depositato il successivo 1 dicembre; la conferenza di servizi, nuovamente convocata, terminava i propri lavori subordinando l’autorizzazione all’acquisizione del parere V.I.A. da parte del Settore Tutela dell’Ambiente.
All’esito sono intervenuti i provvedimenti negativi impugnati in primo grado, che tengono conto del diniego, con nota in data 15 novembre 2011, dell’istanza di nulla osta da parte dell’ente Parco Nazionale del Cilento e del parere negativo espresso dalla Commissione VIA, VAS e VI espresso nella seduta del 5 dicembre 2012.
Con il ricorso in primo grado la ditta Pa. ha lamentato il difetto di istruttoria ed il vizio motivazionale in cui sarebbe incorso il parere negativo di compatibilità ambientale espresso dal Settore Regionale Tutela dell’Ambiente, nonché l’illegittima attribuzione di valenza ostativa assoluta al parere negativo dell’Ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano.
2. – La sentenza appellata ha accolto il ricorso ed i motivi aggiunti, per l’effetto annullando i provvedimenti impugnati; in particolare, ha ravvisato l’illegittima attribuzione al parere negativo dell’Ente Parco di una valenza ostativa assoluta, in quanto è piuttosto la decisione della V.I.A. condizionante, come si desume dall’art. 14-ter, comma 5, della legge n. 241 del 1990, con la conseguenza che la stessa non può basarsi sul parere recessivo dell’Ente Parco; quest’ultimo è peraltro incompleto, limitandosi ad evidenziare, mediante un rilievo di carattere quantitativo, che il progetto prevede solamente la messa in sicurezza dei fronti di cava con mobilitazione di mc. 180.000 di cui solo mc. 75.000 riutilizzati. Viene altresì stigmatizzato il mancato esercizio del potere di richiedere integrazioni documentali da parte dell’Amministrazione preposta alla V.I.A. e ritenuta illegittima la contestazione della mancata rimodulazione del progetto con interventi meno impattanti, in quanto sarebbe tecnicamente dimostrato che l’unico intervento che garantisce la messa in sicurezza dell’area è la risagomatura dei fronti; in ogni caso è previsto nel progetto della ditta ricorrente l’intervento di ricomposizione ambientale con la messa a dimora di essenze arboree. Illegittime sono state ritenute dalla sentenza appellata anche le ragioni poste autonomamente a sostegno del diniego dal Settore Tutela dell’Ambiente.
3.- Con il ricorso in appello la Regione Campania ha dedotto la violazione dei limiti del sindacato.del giudice amministrativo sulla V.I.A., consentito solamente nei limiti della irragionevolezza, logicità e coerenza tecnica, la contraddittorietà della decisione che non ha annullato il parere dell’Ente Parco, l’erronea presupposizione.
4. – Si è costituito in resistenza il sig. Pa. An. eccependo l’inammissibilità per carenza di interesse e comunque l’infondatezza nel merito dell’appello.
5.- All’udienza pubblica del 29 marzo 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.- Va anzitutto disattesa l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse dell’appello svolta dall’appellato nella considerazione che non sia stata censurata la statuizione secondo cui il parere negativo dell’ente Parco non ha valore ostativo assoluto, essendo comunque superato dalla V.I.A. favorevole, sì che la stessa non può assumere a suo fondamento il parere dell’ente Parco.
L’appello sottopone a censura sia il parere dell’ente Parco, sia le ragioni autonome poste a fondamento della V.I.A., sì che nessuna preclusione, dal punto di vista logico prima ancora che giuridico, si è determinata.
2. – Il primo motivo deduce la violazione dei limiti del sindacato del giudice amministrativo in relazione alla V.I.A., lamentando che il primo giudice abbia sostituito la propria valutazione a quella riservata all’Amministrazione, non limitandosi dunque a scrutinare il rispetto dei principi di ragionevolezza, logicità e coerenza della valutazione tecnica compendiata nel provvedimento conclusivo.
Il motivo, nella sua assolutezza, deve essere disatteso perchè generico.
E’ verosimile che lo stesso si appunti nei confronti delle statuizioni finali della sentenza concernenti le valutazioni negative espresse dal Settore Tutela dell’Ambiente (in particolare con riguardo alla destinazione del materiale in esubero nel sito di Roccadaspide ed alla movimentazione su ruote del materiale in esubero e del relativo impatto ambientale) ma non appare adeguatamente circostanziato, non evidenzia le ragioni per cui la sentenza si sarebbe sostituita alla V.I.A.
Resta peraltro inteso che la V.I.A., in quanto finalizzata alla tutela preventiva dell’interesse pubblico, non si risolve in un mero giudizio tecnico, presentando profili di discrezionalità amministrativa che sottraggono al sindacato giurisdizionale le scelte effettuate dall’Amministrazione quando non siano manifestamente illogiche ed incongrue (in termini, tra le tante, Cons. Stato, IV, 10 febbraio 2017, n., 575).
3. – Con il secondo motivo viene poi dedotta la contraddittorietà della sentenza che, dapprima, ritiene necessaria la preventiva valutazione del provvedimento negativo dell’ente Parco, salvo poi concludere nel senso che dall’annullamento degli atti impugnati in primo grado sia escluso il citato nulla osta, in quanto non immediatamente lesivo; la conseguenza è che le valutazioni espresse dall’ente Parco restano intangibili.
Anche tale motivo, con portata formale, è infondato.
La sentenza afferma che il diniego di nulla osta dell’ente Parco non è immediatamente lesivo per il ricorrente, il cui pregiudizio deriva “dalla sua acritica assunzione da parte della Regione Campania […], a motivo ostativo alla favorevole definizione del procedimento approvativo del progetto di messa in sicurezza presentato dalla parte ricorrente”. Ciò significa che vi è una limitazione, parametrata all’interesse, della parte dispositiva della sentenza, ma non anche una contraddittorietà del percorso motivazionale, dal quale è inferibile l’accertamento dell’illegittimità del diniego.
4. – Il terzo ed il quarto motivo di appello, che possono essere trattati congiuntamente in ragione della loro complementarietà, criticano essenzialmente la sentenza per avere fondato il suo convincimento su di un presupposto errato, quello per cui i pareri negativi espressi dall’Amministrazione regionale sia in sede di V.I.A., che dal Genio Civile di Salerno, si basino solamente sul parere negativo dell’ente Parco, attribuendo allo stesso un valore ostativo assoluto, laddove, al contrario, il provvedimento del 22 maggio 2013, mediante rinvio al decreto del 14 marzo 2013, ha più ragioni che lo sostengono, fermo restando che ai sensi dell’art. 7, comma 1, lett. b), delle N.T.A. del P.R.A.E. della Campania l’esercizio delle attività estrattive, incluse quelle di ricomposizione ambientale dei siti estrattivi, è vietato nei parchi e nelle aree naturali protette; il comma 2 prevede poi che l’attività estrattiva, ove consentita, è soggetta al parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo.
I motivi sono fondati.
La sentenza, richiamando la disposizione di cui all’art. 14 ter, comma 5, della legge n. 241 del 1990, evidenzia “l’impossibilità che il provvedimento di V.I.A., proprio per il carattere assorbente della stessa rispetto alle valutazioni di altre amministrazioni preposte alla tutela ambientale, rinvenga il suo esclusivo fondamento nel diniego dell’Ente Parco (il quale, come si è detto, assume carattere recessivo, ai fini dell’individuazione delle posizioni prevalenti emerse nell’ambito della conferenza di servizi, nell’ipotesi di positiva valutazione di impatto ambientale), quantomeno in mancanza di un’autonoma considerazione, ad opera dell’Autorità preposta alla V.I.A. medesima, delle ragioni da cui esso deriva”.
Occorre considerare che il parere negativo di compatibilità ambientale è basato su tre differenti ed autonome ragioni: a) la destinazione del materiale in esubero in un sito individuato nel Comune di Roccadaspide, di cui non vengono specificati i vincoli, i dimensionamenti, la necessità di eventuali autorizzazioni per tale deposito; b) la mancata considerazione della movimentazione su ruote del materiale in esubero e del relativo impatto ambientale; c) il parere negativo dell’ente Parco del Cilento e Vallo di Diano.
La Commissione V.I.A., in precedenza, nella seduta del 14 giugno 2012, ha espresso il parere negativo sulla scorta del parere negativo dell’ente Parco, nonché nella considerazione dell’impatto ambientale della previsione dello stoccaggio di mc. 105.000 del materiale non utilizzato per la ricomposizione in un sito non identificato e con modalità non specificate; nella seduta del 5 dicembre 2012, a seguito delle osservazioni della ditta Pa., la Commissione V.I.A. ha confermato il suo giudizio basato sui tre motivi poi riprodotti nel decreto dirigenziale n. 102 del 14 marzo 2013.
Appare dunque evidente che il parere negativo di compatibilità ambientale non è basato solamente sul diniego di nulla osta adottato dall’ente Parco, e dunque non si pone un problema di contraddizione logico-giuridica con l’art. 14-ter, comma 5, della legge n. 241 del 1990. Non può peraltro tacersi che la norma da ultimo richiamata configura, a bene considerare, una diversa scansione dell’iter procedimentale rispetto alla fattispecie in esame, prevedendo il caso di una previa decisione concernente la V.I.A., mentre nella vicenda controversa il diniego dell’ente Parco è anteriore.
Occorre aggiungere che, in astratto, non è preclusa la motivazione per relationem della V.I.A., corrispondendo la stessa ad una tecnica motivazionale ammessa dall’art. 3 della legge n. 241 del 1990, specie allorchè il provvedimento sia preceduto da atti istruttori o da pareri, a condizione che l’interessato sia messo in grado di prenderne visione (Cons. Stato, VI, 5 maggio 2016, n. 1779).
A questo riguardo deve rilevarsi, non apparendo convincente la sentenza appellata che ha invece ravvisato un difetto del contraddittorio, come già nel verbale in data 14 giugno 2012 la Commissione V.I.A. abbia rappresentato alla ditta Pa. le carenze del sito di stoccaggio (sito non identificato e modalità non specificate).
Quanto alla rilevanza del diniego di nulla osta dell’ente Parco, si deve considerare che il P.R.A.E.-piano regionale delle attività estrattive della Campania enuclea, tra le aree escluse dall’esercizio delle attività estrattive, tra l’altro, i parchi e le aree naturali protette; in ogni caso, ove consentita, l’attività estrattiva, nelle aree perimetrate, è soggetta al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela e gestione del vincolo; ne deriva che effettivamente, il diniego di nulla osta condiziona ogni altra valutazione di compatibilità ambientale. Il nulla osta ha infatti ad oggetto la previa verifica di conformità dell’intervento con le disposizioni del piano per il parco (Cons. Stato, Ad. plen., 27 luglio 2016, n. 17).
Si tratta di una disciplina di piano, rispetto alla quale non può parlarsi di motivazione postuma.
5. – L’accoglimento degli scrutinati motivi ha efficacia assorbente ai fini del decidere e consente al Collegio di prescindere dalla disamina degli ulteriori due motivi dedotti.
6. – In conclusione, alla stregua di quanto esposto, l’appello va accolto, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, vanno respinti il ricorso ed i motivi aggiunti di primo grado.
La complessità, anche fattuale, della controversia integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli – Presidente FF
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Angela Rotondano – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere, Estensore
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere
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